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建设工程质量责任的公平原则

来源:三亚房地产律师网作者:三亚房地产律师时间:2013-08-07

  主要有建设单位、勘察、设计单位,施工单位,监理单位,材料供应商和建设工程质量监督机构等。在建设主体中,建设单位和建设工程质量监督机构始终处于强势地位,他们的行为在很大程度上影响着建设工程质量的形成。这就要求对建设单位和建设工程质量监督机构的行为加以限制,以保护其他各方主体的合法(合理)权利不受侵害。同时,也要保障建设单位和建设工程质量监督机构的权利。我国自改革开放以来,积累了大量的工程经验和教训,并借鉴世界发达国家的建设立法的成果,制定了一系列的建设法规。但是这些建设法规还有很多疏漏和执行不力的情况存在,导致工程质量事故频繁发生。因此,制定和细化与《建筑法》、《建设工程质量管理条例》相配套的建设法规已是当务之急。

  具体明确各个建设主体的权利义务关系,修订不合理的建设工程质量责任,是减少工程质量损失和杜绝工程质量事故的有效途径。

  在本文中,笔者从各个建设主体出发,就当前建设领域比较突出的有悖质量责任公平原则的问题进行探讨。

  一、建设单位

  建设单位是建设市场活动中重要主体之一。建设单位控制着建设工程全部投资,并且是该投资行为的最大受益者。在我国建设市场全面处于买方市场的条件下,建设单位不仅具有设计、施工、监理招投标的主动权,建设行为的监督管理控制权,还具有拒绝支付雇佣款项的权利,因此建设单位相对其他建设主体享有充分的权利,它的优势地位相当突出。

  享有权利就要承担相应的责任,那么对于建设单位应该落实何种责任呢?根据国际惯例,在市场经济条件下,应该实行业主负责制,建设单位可以自行负责管理建设行为,也可以委托有资质的其他机构代为管理。也就是说,建设单位在遵守国家建设法规和部门规章的前提下具有管理建设行为的绝对自主权,同时也应该承担因管理行为失误或不当所导致的质量损失和事故的直接责任、间接责任和连带责任。

  但是,我国现在正处于计划经济向市场经济的过渡时期,建设投资主体多元化,许多建设单位并不是完全意义上的投资业主,还有一些建设单位根本不具备独立管理建设投资的能力。建设单位贪赃枉法,滥用权利的现象大量存在,因此造成的投资浪费和质量事故屡见不鲜。在这样的条件下实行业主负责制只能导致建设市场更加混乱。因此,在我国现阶段有必要对建设单位实行资质管理和有效监控,作为向最终实行业主负责制的过渡。对政府投资和国有投资工程实施全面政府管理,政府投资和国有投资业主根据工程的性质和规模委托国家或地方的建设行政管理部门设立的工程项目管理机构代行管理职能,同时转变各事业单位基建处的职能,将其权利和责任限制在建设工程的日常维护之内;对房地产企业,要严格资质等级的审定和项目审批工作;对非房地产开发企业和私人建设投资实行委托开发;对乡镇业主投资工程(包括农民自建工程)实施有效监控。

  当前,另一个比较严重的问题是国有投资工程建设单位质量责任主体不明确,导致政府部门工作人员玩忽职守,酿成重大的工程质量事故。国有投资工程出现质量问题,追究政府部门的行政责任实质上是追究国家的责任,也就相当于政府部门并没有承担质量责任。因此,为了体现公平原则,在追究政府部门质量责任的同时,应该将质量责任进一步落实到人。追究建设工程负责人的责任,强化责任人的责任和风险意识,才会真正督促政府部门对其建设行为认真负责。

  二、设计单位

  设计单位经过资质审查具有从事工程设计的特许权,通过设计招投标又获得了一个建设工程的设计权和获利权,同时设计单位也必然要承担工程设计的质量义务和相应的法律责任。建设工程的方案设计获得规划部门的审批后,设计单位开始工程技术设计任务。设计单位根据建设项目的总体要求及地质勘察报告,对工程进行全面策划、构思、设计和描绘,最终形成设计说明书和图纸等设计文件。设计文件是施工单位进行施工的标准性文件,也是监理单位进行施工监理的重要依据,因此设计文件的质量决定了建设工程的“先天”质量。

  从1999年某地工程质量大检查的结果来看,设计不规范、存在明显缺陷的现象还很严重。如,盲目套用设计图纸来执行强制性设计标准和安全标准,设计不符合地区抗震强度要求等等。这些设计上的缺陷致使建设工程“先天不足”,留下了无法弥补的质量隐患。数据统计显示,由设计因素造成的工程质量事故在质量事故中占有相当的比重。因此,规范设计单位的设计行为,提高设计质量已经成为一个需要重视的问题。笔者认为,在要求设计单位严格遵守国家规范和标准之外,加重设计单位因设计失误而导致的工程质量损失和事故的经济赔偿责任也是一个非常有效的手段。过轻的设计质量赔偿责任容易使设计单位产生了懈怠心理,设计单位有效投入不足,缺乏应有的细心与耐心,最终酿成质量缺陷。

  我国设计质量赔偿责任的规定显失公平。1996年7月建设部和国家工商行政管理局联合印发的的《建设工程设计合同》文本第6 2.2款规定:“由于乙方设计错误造成工程质量事故损失,乙方除负责采取补救措施外,应免收损失部分的设计费,并根据损失程度向甲方偿付赔偿金,赔偿金最多与免收的设计费金额相等”。根据此条规定,无论设计单位由于设计错误给建设单位带来多么严重的经济损失和质量责任,建设单位至多只能获得相当于设计费的有限经济赔偿。一旦发生重大质量事故,根据新合同法的有关规定,此款规定应认定为显失公平,属于可撤销条款。那么设计单位承担的经济赔偿额度到底应该是多少呢?笔者认为,设计单位应该承担因其设计错误而造成的实际损失,即直接损失和合理的间接损失。只有这样,才能真正体现合同法的公平原则,督促设计单位以更强的责任心进行工程设计,进而防止由设计失误而导致的工程质量损失和事故。同时,也可以有效抑制设计挂靠现象的产生。

  然而,要求设计单位承担因其设计失误而造成的实际损失还受到一些因素的制约。要想实现加重设计质量赔偿责任的目的,首先必须解决以下一些问题:

  1、提高工程设计收费费率,与国际市场接轨

  根据(1992)价费字375号“设计收费标准说明”,不同工程等级和工程概算投资的民用建筑工程设计费率控制在工程概算投资额的1.1—2.0%,与国际工程设计收费标准相比,这个费率水平明显偏低。首先,低水平的工程设计费沿袭了计划经济体制下的收费标准,只重视国家计划的完成,忽视了设计单位的经济效益,不符合市场经济发展的规律;其次,工程设计收取成本价限制了设计单位技术人员的投入,进而影响了工程设计质量。在这样低的收费标准下,要求设计单位承担过大的设计质量赔偿责任又会产生新的矛盾。

  另外,对内资和外资设计单位采用不同的收费标准,不能要求二者承担相同的设计质量责任。根据1993年北京市物价局—首都规划建设委员会办公室发布的《关于调整本市住宅设计收费标准的通知》和1996年首都规划建设委员会办公室、北京市城乡规划委员会印发的《北京市外资(合资、合作)工程项目勘察设计收费标准》,外资设计工程项目的收费标准大约是内资设计的2倍左右。这样的规定一方面说明我国的设计单位并没有真正纳入公平的市场竞争轨道,另一方面也说明提高工程设计费符合建设科学规律。高收费也必然意味着公平、严格的设计质量责任。我国近期将加入世界贸易组织(WTO),与国际建设市场接轨,提高设计收费势在必行。

  2、保障设计收费

  当建设单位因变更设计任务书而导致设计大量修改或返工时,尽管在合同中有相应的规定,但是大多数的设计单位并没有因此获得相应的修改或返工补偿,设计单位不能依据设计合同的约定维护自己的合法利益,致使投入和产出更加失衡。建设单位拖欠设计费也是设计单位效益低下的一个原因,在这种情况下,设计单位有权根据合同法的规定追究建设单位的违约责任。但是由于我国复杂的司法程序和法律关系“人情化”等不规范的操作方式,使设计单位不愿意投入大量的时间、人力和财力而采用私下解决的方法。这更助长了建设单位的恣意妄为。

  3、维护设计单位的设计独立性

  设计任务书是建设单位提出的建设工程项目设计的具体任务和要求。设计单位据此与建设单位签订设计合同并作为履行设计义务的依据。当对设计任务书进行实质性变更时,建设单位必须与设计单位协商,取得设计单位的同意方可变更。否则,视为建设单位违约,设计单位有权解除设计合同并要求建设单位承担违约责任。建设单位可以对设计工作提出合理的要求和意见,但是不能强行干预设计。保障设计单位的设计工作的相对独立性,设计文件才会反映设计单位的真实意图。在这种情况下,要求设计单位承担设计质量赔偿责任是公平的、合理的。

  4、建立完善的工程保险制度

  建设工程具有投资高、规模大、工期长的特点,建设各个主体的风险普遍存在。建立工程保险制度可以有效地将建设主体的风险进行转移。建设主体购买相应的保险,一旦发生事故损失,将得到保险公司的经济赔偿,将风险减小到最小程度。对于工程设计,参照世界各国的通行做法,应实行强制设计责任险,强制设计单位对其设计责任投保。保险公司可以根据不同设计单位的声誉、业绩水平和设计质量等因素确定不同的保险费率。把保险公司是否提供设计保险和保险费率的水平与设计单位的具体指标相结合,能够间接地促进设计单位提高设计质量、避免设计失误。

  因此,加重设计单位设计质量的赔偿责任还是一个长期的过程。

  三、施工单位

  施工单位作为工程建设的实施者,其施工水平和施工质量直接决定着建设工程的质量。施工单位也希望建造出令建设单位和人民群众满意的优质工程,提高自身的声誉,为将来继续承包工程打下良好的信誉基础。

  我国现阶段的质量管理的焦点集中在施工阶段,施工单位质量责任的规定相对比较明确,如何更好地执行这些规定是保障施工质量的重点所在。但是,在法制建设不健全的条件下,面对“僧多粥少”的建筑市场,施工单位经常处于一种不利的地位。大多数施工单位只能以微利或成本价承包工程,施工质量自然成了建设成本的牺牲品。因此应该规范建设市场行为,保护施工单位的合法权益,并赋予施工单位一定的权利,尽量扭转施工单位处于劣势地位的局面。

  目前,施工单位所面临的迫切需要解决的问题有:

  1、建设单位的招投标行为不规范

  建设单位与某个施工单位串通,以“陪标”的方式指定承包商,这样其他施工单位就失去了平等竞争的机会。建设单位和被指定的施工单位的行为处于暗箱操作之中,其他施工企业并没有真正参与工程竞标,因此很少会有招投标质疑的现象产生。这样的现象在我国的招投标市场上比较普遍。

  另外的一个普遍现象是建设单位故意压低标价。建设单位作为投资者,对建设成本实施控制理所当然,但问题是建设单位以明显不合理低价授标或者变相压低标价(如不支付开工前费用且该费用不计入标价)。在一定的技术方案、工期和质量的条件下,建设成本是相对固定的,因此降低工程造价的空间是很有限的。违反建设科学规律,任意压低标价,将造成施工单位盲目压缩必要的质量成本和质量投入,从而影响工程的质量目标的实现,甚至是房倒屋塌的严重后果。我国已经制定了一系列的招投标法规来解决这个问题,但依然是屡禁不止,这也说明了执法部门的执法程序的不妥和执法力度的不足。

  2、日益激烈的市场竞争甚至是恶性竞争加剧了标价的不合理性

  施工企业众多,但都没有形成规模效应,缺乏企业的竞争力。施工企业为了在激烈的市场竞争中获得生存,赔本赚吆喝,以低于成本的标价承包工程,形成了施工企业之间的恶性竞争。施工企业之间的恶性竞争更加助长了建设单位的不法行为,建设市场的畸形发育更加严重。解决这个问题的方法是实现集团化经营和专业化经营,进行企业兼并,将不具备竞争实力的小型施工企业淘汰出局,并鼓励小企业发挥自身优势向专业公司或物业管理公司方向转向。

  3、不合理的工期要求使质量控制与进度控制之间出现矛盾

  合理的工期反映了工程项目建设过程的必要程序及其规律性。建设单位为了使在建工程尽早发挥经济效益,强制施工单位在限定期限内竣工。工期目标不合理,盲目压工期,抢速度,将打乱建设施工的正常节奏。正常的施工工序受到干扰,必然影响工程质量。特别是在建设成本不能相应增加的条件下,一味地追求施工进度势必会造成更严重的质量后果。

  4、建设单位不按合同约定按期支付工程进度款间接地影响了施工质量

  建设单位建设资金不到位,必然会要求施工单位垫资承建或在建工程停工。二者都会给施工单位带来沉重的经济负担。后果是施工企业的奖惩制度不能兑现,技术人员工资不能按时发放,技术人员的工作积极性受到打击,责任心涣散,进而影响建设工程质量。

  只有解决上述问题,才能使施工单位以平等的身份进入建设市场。

  要保证施工质量,还必须赋予施工单位一定的权利,以维护施工单位进行施工的独立性。这种权利包括拒绝权和免责权。对建设单位提出的不合理要求,施工单位根据国家有关施工标准有权拒绝实施。当施工单位与建设单位因施工问题发生意见分歧而建设单位坚持按照自己的意见进行施工时,因此产生的一切后果由建设单位承担,免除施工单位的质量责任。

  四、监理单位

  我国的建设监理制度自1988年开始试点到1996年的全面推行取得了长足的进步,在建设活动中发挥了显著的作用。但是,监理的“三控制”、“二管理”、“一协调”的职能并没有真正落实。从质量控制的角度而言,有两个原因制约着我国监理制度的发展。一是我国现行的监理制度侧重于施工质量的管理,而忽略了监理在设计质量监督方面的作用;另一是由于一些建设单位对监理制度不够重视,把监理单位置于监工或施工企业的管理人员的位置上,而不授予或干预监理单位的质量否决权和争端调解权,从而使建设监理的施工质量控制成为一纸空文。没有真正赋予监理单位质量控制权,而追究监理单位的质量监理责任,这是有失公平的。

  监理单位的赔偿责任过轻是违背公平原则的另一个问题。根据1995年10月建设部和国家工商行政管理局联合印发的《工程建设监理合同》示范文本第25条的规定,“监理单位在责任期内,应当履行监理合同中约定的义务。如果因监理单位过失而造成了经济损失,应当向业主进行赔偿。累计赔偿总额不应超过监理酬金总数(扣除税金)。”和设计的赔偿责任一样,这样的规定对建设单位也是非常不利的。当然,这也和我国的监理收费过低,监理收费不能保证和缺乏监理职业保险制度有关。

  虽然建设监理制度取得了很大的成效,但是与国际上通行的工程咨询制度相比,我国建设监理制度的发展存在很多问题。笔者建议对现行建设监理制度进行改革,切实贯彻建设监理制度最初的指导思想,与国际上的监督管理模式接轨,实现建设监理全过程,全方位的监督管理。

  五、质量监督(总)站

  我国实行建设工程质量监督管理制度。建设工程质量监督管理,由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。按照我国目前的行政设置,建设工程质量监督总站和监督站行使政府对建设工程质量进行监督管理的职能。根据1990年4月建设部发布的《建设工程质量监督管理规定》,监督站需要介入建设工程的竣工验收并核验工程质量等级。目前大多数投入使用而发生质量事故的建设工程都经过了监督站的检验,而且部分工程还是“省优”、“部优”工程,这样就使监督站的工作处于一种尴尬的境地。监督员的漏检、错检以及徇私舞弊的行为使社会对政府监督产生了信任危机,进而对监督站的职能和责任问题提出了质疑。

  为了保证建设工程使用安全和环境质量,我国政府对建设工程的质量实施监督管理是必要的。同时,对建设工程质量实施政府监督也是国际惯例。然而,我国现有的质量监督制度是否完善,质量监督站的权利和义务是否对等,这是我国政府监督需要考虑的问题。一个工程经过监督站核验后出现质量事故,监督站应该承担什么样的责任呢?根据我国《建设工程质量监督管理规定》(1990年4月建建字151号文)第21条和《建设工程质量管理条例》(2000年1月30日施行)第76条的规定,监督站只收费不监督的,退还收取的监督费;对于监督员的渎职、滥用职权和徇私舞弊追究其行政责任直至刑事责任。笔者认为,由于监督员自身的原因和他所面对的种种诱惑,这样的规定还不足以有效扼制监督员的失职和不法行为的发生。对于政府监督的职能和责任,笔者有如下建议:

  1、转变监督站的职能,并建立发达国家通行的使用许可制度

  监督站继续履行政府对工程质量强制监督的职能,但监督的方法、手段需要改变。根据“谁建设谁负责,谁设计谁负责,谁施工谁负责”的国际惯例,监督站不再直接参与工程的竣工验收和工程质量等级的核验。建设工程的竣工验收由建设单位、设计单位、施工单位和监理单位等有关单位自行组织进行,监督站只负责监督竣工验收程序的合法性。当竣工材料报建设主管部门备案后,监督站核发使用许可。核验工程质量等级由行业协会负责实施。

  2、加大对监督站失职行为的处罚力度

  监督站漏检和错检的产生与监督员的技术水平和责任心是密不可分的。在严格管理监督员和监督站站长资质条件的同时,还应该加强监督站站长和监督员的定期培训,以适应飞速发展的设计施工水平的需要。加强敬业教育是增强监督员责任心的一个手段,但适当加大处罚力度也是一个行之有效的方法。鉴于目前的处罚集中在监督员的直接责任。笔者建议应该追究直接领导者的严格领导责任。当领导者的责任与监督员的行为挂钩时,领导者才会真正督促监督员学习并监督监督员的行为。另外,监督员和领导的责任不应仅仅局限于行政责任和刑事责任,还应该追加一定数额的经济责任。

  3、建立透明的社会监督体系

  鉴于监督站所处的特殊地位,监督站滥用权利、暗箱操作以及明示或暗示的不法行为时有发生。建设单位为了和监督站搞好“关系”,又不得不接受监督站的不法行为。因此,明确规定监督站的监督程序,建立透明、可行的社会监督体系,配备严格的处罚条例以规范监督站公务员的行为是必要的。这也是法制社会的最基本要求。

  由于《建筑法》和《建设工程质量管理条例》的相继施行,应该对《建设工程质量监督管理规定》进行修订。重新界定监督站的工作内容以及相应的权利义务关系,以适应新的法律法规对政府监督管理的要求,并弥补现有规定的不足之处。

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